以转变项目资金管理方式为切入点

扎实推进基本公共卫生服务均等化

吉林省在推进基本公共卫生服务均等化过程中，结合省情，以转变项目资金管理方式为切入点，努力提高资金使用效率。同时，不断完善体系建设，强化业务培训，实施绩效考核，积极构建高效的资金管理体制和监督考核机制，扎实开展国家基本公共卫生服务项目，使广大群众在接受卫生服务中感受到了深化医改带来的实在利益。

我们的主要做法是：

一、查找问题，完善管理，充分发挥项目资金作用

（一）深入调研，查找资金管理存在的问题及原因。在项目实施初期的调研中，我们发现项目资金管理和使用存在一些问题：一是由于部分地方政府重视不够、财政能力有限，市、县两级配套资金不到位。二是项目资金被挤占、挪用，不能及时足额拨付到使用单位。三是项目资金的分配使用没有与服务数量、质量挂钩，影响了基层医务人员工作积极性。四是部分基层单位资金使用进度缓慢，存在资金滞留现象。出现这些问题的主要原因：一是没有促进基层政府履行职责的明确要求；二是没有畅通的项目资金拨付渠道；三是没有建立科学的基层绩效考核激励机制；四是没有明确的资金核算和支出规定，使用单位不能准确建立相关会计科目。

（二）改革完善，探索建立有效的资金管理机制。针对问题，我们对项目资金管理和支付方式进行了改革完善，与财政部门共同制定了《吉林省基本公共卫生服务项目经费管理办法（试行）》，确定了“统一标准、分级负担、分级管理、绩效考核分配”的原则，建立了“财政专户管理、国库直接支付、资金封闭运行”的管理模式，推行了“财政年初预算统一安排、分季预拨资金、年末统一结算”的管理办法。

主要做了四项工作：一是在明确资金筹集方式和筹资标准的基础上，规定了各级财政的分摊额度、筹集渠道和匹配时间，并要求各县区把项目配套资金列入地方经常性财政预算，从政策上保障资金筹集到位。二是明确卫生与财政部门的责任分工。各级卫生行政部门通过绩效考核，根据基层医疗卫生机构完成基本公共卫生服务的数量和质量，确定资金拨付额度；中央及省级项目资金由省财政直接拨付市、县财政部门，再拨付区财政部门；县、区财政部门按照同级绩效考核结果，将项目经费拨付使用单位。这从体制上明确了地方政府，卫生、财政部门和服务机构的责任。三是各级财政部门分别设立“公共卫生服务资金专户”，用于各级基本公共卫生服务经费的归集。中央和省级补助资金由省级“专户”直接拨入市、县“专户”，市、县财政预算安排的资金直接划入本级“专户”，市、县财政通过“专户”拨付使用单位，实现了资金封闭运行。这从机制上保障了项目资金不被挤占、挪用。四是将项目资金定性为“财政经常性补助收入”，列入公共卫生服务会计管理科目，专项用于基本公共卫生项目的业务和人力成本支出。这从制度上保障了项目资金的规范使用。

（三）奖罚分明，提高项目资金使用效益。一是经费分配管理与基本公共卫生服务项目绩效考核挂钩。省级财政按照本级配套资金25%的比例，建立省级以奖代补资金，用于对市、县的考核奖励。市、县按本级配套资金25%的比例及省拨付的以奖代补资金，建立本级以奖代补基金，用于对医疗卫生机构的绩效考核补助。二是建立对市、县经费使用情况和地方配套资金到位情况的奖惩机制。对滞留、截留、挤占、挪用经费和未按规定足额安排地方配套资金的，省财政、卫生部门联合下达督办通知，限期解决，并取消其年度奖励资格。在规定期限内仍未解决，对挤占挪用项目经费的，等额核减；对未按规定足额安排地方配套资金的，按缺额的50%核减，核减的资金统一纳入省级以奖代补资金管理。

二、加强培训，强化监管，扎实推进基本公共卫生服务工作

（一）加强业务培训，提升服务能力。在项目启动阶段，各地对基层医疗卫生机构的骨干都进行了培训。中期督导检查发现，基层医务人员虽然工作热情很高，但对公共卫生服务项目还存在理解不透、业务不熟的问题。为此，我们采取了一系列措施：一是确定省疾控中心、省妇幼保健院、省健康教育所为省级基本公共卫生服务项目培训基地，充分发挥专业机构的优势，加强专业机构对基层医疗卫生机构的培训指导作用。培训计划以国家基本公共卫生服务项目内容为重点，本着基础性和实用性兼顾的原则，通过重点指导、分层培训达到全员提高的目的。二是举办不同层次、不同类别的培训班。邀请中国社区卫生协会、天津市医学科学技术信息研究所的专家，对全省相关卫生行政管理人员和基层机构的管理人员、相关专业技术骨干进行系统培训。三是树立样板社区卫生服务中心，发挥培训指导作用。在全省每个地区选择基础条件较好、工作开展扎实的社区卫生服务中心，作为当地基本公共卫生服务项目培训指导基地。省级培训指导中心专家重点对各地样板中心医务人员进行培训，参加培训的医务人员作为培训师资，负责培训指导本地区其他机构的医务人员。四是组织召开专项工作经验交流现场会。我们选择在健康档案和项目经费管理方面做出积极探索并取得实效的辽源市和临江市，召开全省现场交流会，整体推进了项目工作的均衡开展。

（二）加大宣传力度，营造良好氛围。我们采取多种形式开展宣传活动，提高居民对基本公共卫生服务的知晓率。一是充分利用广播、电视、报纸等大众传媒，广泛宣传服务项目和免费服务内容。二是印发《基本公共卫生服务项目宣传提纲》，编写了42条言简意赅、好读易懂的规范性宣传标语。三是编印《基本公共卫生服务知识100问》，免费发给基层服务机构，供群众阅读。四是基层医疗卫生机构通过张贴宣传标语和在居民小区宣传栏张贴“致广大社区居民的一封信”等形式，让群众了解医改新政策和九类基本公共卫生服务内容。

（三）实施绩效考核，提高管理水平。我们制定了《吉林省基本公共卫生服务项目绩效考核实施方案》，建立了省、市、县（区）三级监督考核机制，考核结果作为核拨相关经费的依据，既鼓励了“多劳多得、优劳多得”，又规范了服务行为。一是建立完整的监督管理体系。省、市、县三级均成立了由卫生和财政等部门组成的推进基本公共卫生服务项目工作领导小组，全面负责项目管理和考核工作；成立了专家技术指导组，协助行政部门解决项目实施中的技术问题，参与制定考核标准和项目考核工作。同时，各级社区卫生服务管理办公室充实了人员，增加了项目的日常考核监督和信息整理上报职能。二是规定综合考核内容。在将九类基本公共卫生服务完成情况列入考核内容的同时，还将经费保障、部门执行力和对下级监督考核情况一并列入考核内容。三是规定考核时限和考核频次。县区负责日常监管，每半年进行一次综合考评；市州每年进行一次综合考核；省级每年进行1～2次督导评估。四是统一考核评价标准，规范考核程序和方法。省里制定下发了考核评价标准，规定了各级考核程序，明确了考核方式方法，对各级考核人员进行了培训。通过实施中期督导考核，及时发现问题，调整工作方法和工作思路，为年终项目考核奠定基础。

三、主要成效

（一）基层政府责任得到强化。医改的大环境，使基层政府的观念不断改变，公共卫生的责任意识不断增强；我省出台的基本公共卫生服务项目经费管理办法及其他相关文件，从政策上、制度上保证了项目经费和项目各项工作任务的落实。

（二）基层医疗卫生机构的公共卫生服务意识得到强化。实现了三个转变：由重医轻防向防治结合转变，由被动等待向主动作为转变，由注重经济效益向注重社会效益转变。基层医务人员的服务意识和群众的健康意识明显增强，居民对社区卫生服务的知晓率、利用率明显提高。据统计，2010年1～9月全省社区卫生服务机构门诊人次为296.96万人次,比2009年同期提高了22.57%。

（三）公共卫生服务的受益广度不断扩大，受益深度不断延伸。2010年1～9月，全省城区已建立居民健康档案623万份，建档率44.26%; 农村已建立居民健康档案457万份，建档率34.08%;为城乡245万老年人提供了健康管理,60岁以上老年人口建档率达到70%，为城区60岁以上老年人免费体检近100万人次。举办健康教育讲座6135次,为130万人提供了健康教育咨询;规范管理高血压患者66万人、糖尿病患者21万人；孕产妇系统管理率和儿童保健管理率均达到80%以上。群众满意率与医改前相比明显上升。

四、体会和下一步工作打算

继续处理好“三个关系”，即省、市、县分工协作关系，基层卫生机构与专业公共卫生机构关系，基本公共卫生项目和百姓需求关系。这是保证基本公共卫生服务项目落到实处的关键环节。

强化责任，理顺关系，努力搭建基层医疗卫生机构服务能力提升的“四个平台”，即专业公共卫生机构与基层医疗卫生机构之间的指导培训平台，人民群众与基层医疗卫生机构之间的良性互动与有机联系平台，基层医疗卫生机构相互之间的交流、学习平台，大型综合医院与基层医疗卫生机构之间的定向合作与支持平台。这“四个平台”相辅相成、互为支撑，推动基层医疗卫生机构健康持续发展。（吉林省卫生厅）