卫生政务通报
（第7期）
（总第438期）
卫生部卫生政策法规司 二ΟО七年二月十三日
在2007年全国新型农村合作医疗
工作会议上的总结讲话
卫生部部长 高强
（2007年1月23日）
国务院召开的这次新型农村合作医疗工作会议，是新型农村合作医疗制度建设从试点阶段转入全面推进阶段的一次关键性会议，是一次承前启后、继往开来的会议。短短四年的时间，新型农村合作医疗制度由局部试点转向全面推开，体现了党中央、国务院对农民健康问题的高度重视，体现了党中央、国务院关注民生、促进和谐、加强社会主义新农村建设的信心和决心，也表明了新型农村合作医疗试点工作取得了明显的成效，具备了全面推开的基本条件。
中共中央政治局委员、国务院副总理吴仪同志亲自到会，并代表国务院作了重要讲话。吴仪同志的讲话从贯彻落实科学发展观、加强社会主义新农村建设和构建社会主义和谐社会的高度，全面回顾和总结了新型农村合作医疗试点阶段的工作，充分肯定了试点取得的成绩，概括了试点工作取得的基本经验，并且对进一步加快新型农村合作医疗制度建设提出了明确要求。吴仪副总理的讲话，高屋建瓴，言简意赅，总结成绩实事求是，部署工作切实可行，对全国新型农村合作医疗制度建设具有重要的指导意义。
在这次会议上，卫生部等八个国务院部委局联合对北京市房山区等64个新型农村合作医疗先进试点县（市、区）进行了通报表彰，对他们在试点工作中勇于探索、敢于实践的精神和创造的经验给予了充分肯定。陕西、河北、青海、海南、云南5个省和江苏江阴等７个试点县（市、区）在大会上介绍了好的做法和经验，还有5个省（区、市）、2个市和12个县（市）作了书面交流。这些经验和做法各有特色，各有侧重，但都有一个共同点，就是全心全意维护农民利益，千方百计减轻农民负担，实实在在保障农民健康权益。从这些地方的经验和做法，我们可以得到以下几点启示：
第一，只要思想统一、目标一致，就没有做不好的事情。国家建立新型农村合作医疗的根本目的是维护农民利益，促进卫生公平。在这一点上，各级党委、政府认识高度一致，各有关部门围绕为民、利民、便民、安民，密切配合、各负其责、形成合力、共同促进，采取了很多有效措施，收到了很好效果。这个经验表明，不管工作有多复杂、多艰巨，只要大家思想统一，目标一致，共同行动，就必然会取得良好的效果。
第二，实践出真知。任何科学制度的建立和成功经验的取得，都不是从天上掉下来的，也不是凭空想象出来的，而是从实践中干出来的，“不干，半点马列主义也没有”。好的经验来自于基层的创造，来自于群众的实践，实践出真知，群众是真正的英雄，新型农村合作医疗试点，再次验证了这一点。
第三，敢于探索，勇于实践。
在讨论中，大家认为，这次会议开得很好、很成功。中央审时度势，及时作出了加快推进新型农村合作医疗制度建设的正确决策，符合广大农民的意愿，也反映了各级政府的要求。大家对吴仪副总理的重要讲话给予了高度评价，一致表示，要认真贯彻落实中央的部署和要求，按照吴仪副总理的讲话和这次会议精神，学习借鉴各地的成功经验，把新型农村合作医疗制度建设好，不辜负中央的重托，不辜负广大农民的期望。
下面，我就如何贯彻落实这次会议精神，讲三点意见：
一、认真学习贯彻吴仪副总理重要讲话，全面推进新型农村合作医疗制度建设
吴仪副总理的重要讲话内容丰富、内涵深刻、立意高远、部署明确，我们要认真学习、深刻领会，并结合实际传达好、贯彻好、落实好。
（一）正确认识新型农村合作医疗制度建设面临的形势和任务。对于当前新型农村合作医疗制度建设面临的形势可以用两句话来概括：第一，试点工作取得了明显成效，积累了丰富经验；第二，新型农村合作医疗制度建设要走的路还很长，今后的工作会更艰巨、更繁重，我们的担子会更重。中央决定从今年开始，新型农村合作医疗制度建设由试点阶段转入全面推进阶段，今年新型农村合作医疗覆盖的县（市、区）要达到全国县（市、区）总数的80％，明年基本覆盖全国所有县（市、区）。这是一项繁重的任务。大家既感到很兴奋，也感到压力很大。之所以感到兴奋，是因为新型农村合作医疗制度符合农民的意愿，受到广大农民的欢迎和支持，不断扩大覆盖面，已经成为农民的共同愿望。新型农村合作医疗制度的推行，有利于密切党和政府与农民的血肉联系，有利于缓解农民的实际困难，有利于促进社会主义新农村建设，得民心，顺民意。之所以感到压力大，是因为试点中确实还存在一些需要进一步研究完善的问题。扩大新型农村合作医疗覆盖面，不仅会带来财政上的压力，更重要的是对思想认识、方案设计和基金监管提出了更高的要求。试点四年来，各地没有出现大的偏差，也没有出现严重的问题。但在扩大覆盖面的工作中，如果稍有不慎，出现一些问题，就可能会对推进新型农村合作医疗制度建设造成一些不利影响。我认为，大家对问题的认识是清醒的。我们做任何工作既要勇于承担责任，更要兢兢业业、小心谨慎。这是对党、对人民高度负责的态度。
中央作出全面推进新型农村合作医疗制度建设的重大决策，符合广大农民的意愿，有着坚实的基础。第一，党中央、国务院和各级党委、政府高度重视农民的健康。在建设社会主义新农村的过程中，各地都把加强新型农村合作医疗制度建设作为一项重要内容，周密部署，精心实施，希望通过合作医疗制度建设缓解农民因病致贫、因病返贫的问题，帮助农民减轻看病就医负担。这是全面推进新型农村合作医疗制度建设的政治基础。第二，我国经济快速稳步发展，财政收入不断增加，各级政府都有一定的财力支持合作医疗发展，帮助更多的农民参加到合作医疗中来。这是全面推进新型农村合作医疗制度建设的经济基础。第三，经过四年的试点，新型农村合作医疗制度收到了明显成效，受到了广大农民的欢迎，广大农民迫切希望加入合作医疗。这是全面推进新型农村合作医疗制度建设的社会基础。第四，各地在试点中积累了丰富的经验，建立了比较完善的制度框架和实施方案，再加上近几年加强农村服务体系建设，改善农村卫生服务条件，提高农村卫生服务水平，为全面推进新型农村合作医疗制度建设奠定了工作基础。上述几个方面的良好基础，使全面推开新型农村合作医疗制度具备了基本条件。
（二）正确把握中央对全面推进新型农村合作医疗制度建设的总体要求。吴仪副总理在讲话中明确提出了新型农村合作医疗制度建设的总体要求，概括起来主要有四点。第一，把新型农村合作医疗制度覆盖到全国所有的农村县（市、区），覆盖到全国的农村居民；第二，随着经济发展和财政收入的增加逐步提高新型农村合作医疗筹资水平，提高保障能力，使参合农民能够得到更多的实际利益；第三，规范新型农村合作医疗统筹补偿方案，坚持公开、公正、公平的原则，既注意提高农民的受益水平，又考虑到农民的受益面。第四，着力完善管理制度。全面推进新型农村合作医疗制度，不等于现在的制度已经很完善、很科学、很严谨了，只是说明现在的制度基本符合群众的意愿。在今后的工作中，还要根据本地实际情况，不断探索、补充和完善。保证新型农村合作医疗的可持续发展，最重要的在于完善制度，创新管理。完善制度就是要保障农民尽可能得到更多的利益，创新管理就是要确保合作医疗基金的运行安全，防止不公平问题，严防资金的侵占、挪用、损失和浪费。
（三）正确处理好新型农村合作医疗制度建设与全面加强农村卫生工作的关系。吴仪副总理在讲话中明确阐述了新型农村合作医疗的科学定位。新型农村合作医疗制度是从我国基本国情和农村实际出发，为解决农民看病就医困难而建立的以大病统筹为主的医疗保障制度。它不能替代农村所有的卫生工作，不能解决农民在看病就医方面遇到的所有困难。目前，新型农村合作医疗筹资水平只有50元，与城镇职工基本医疗保险的缴费水平差距很大。对于新型农村合作医疗我们既不能否定它的重要地位，也不能估计过高，认为它能解决农村所有卫生问题。对农民的宣传，要讲究科学态度，实事求是。有的地方说农民交10块钱就可以保一年平安，这是做不到的。在加强新型农村合作医疗制度建设的同时，我们还要加强农村疾病预防控制工作，加强农村医疗卫生服务体系建设，加强农村卫生人员队伍建设等等。只有其他方面的工作与新型农村合作医疗制度建设相辅相成，相得益彰，互相促进，才能真正有效地保障农民健康。
（四）认真落实推进新型农村合作医疗制度建设的责任。吴仪副总理在讲话中明确要求，各地要加强领导，将全面推进新型农村合作医疗制度建设纳入政府工作的重要议事日程，纳入地方经济、社会发展和社会主义新农村建设的总体规划，纳入公共财政支出预算，纳入干部考核内容；要做好三个准备，即：思想准备、组织准备和工作准备；要做到三个到位，即：认识到位、责任到位和措施到位。要做到这些，关键在于加强政府的领导，落实有关部门的责任。目前，有关部门在推进新型农村合作医疗制度建设方面认识统一，目标一致，态度积极。财政部门大力支持，在解决农民的健康问题上舍得投入；卫生部门积极努力，做好组织和实施工作；民政部门积极协助，把医疗救助制度与新型农村合作医疗制度密切结合，解决重点困难人群的特殊困难；其他部门积极参与，全力推动。在今后的工作中，应当继续坚持党委政府统一领导，有关部门密切配合，落实责任，各负其责的良好工作机制和工作作风，共同推进这项利国利民的事业。
新型农村合作医疗制度经过四年的试点，取得了明显的进展，但仍然存在一些需要继续研究、探索、完善的问题，如资金的筹集、运行、监管等，大家还有些担忧。筹资还没有完全变成农民的自觉行动，还要靠组织动员；基金运行监管还缺乏有效手段，对保障医疗机构服务质量、控制医疗费用上涨还需要研究规范的办法。如果一方面政府投入使农民有了一定的医疗保障，而另一方面医疗机构的收费仍在不断攀升，这样就会把政府投入的资金蚕食掉了，就会损害农民的切身利益。如果政府部门不能有效控制医疗服务费用，就是我们失职；如果找不到有效办法、不能有效解决这个问题，就是我们不称职。我们应该树立一个坚定的信念，就是把政府投入到农民身上的钱，实实在在地用在农民身上，使农民真正体会到党和政府的关怀和温暖。
同时，对困难群体的医疗救助也需要不断完善。现在，民政部门通过医疗救助帮助一些特困人群参加了合作医疗，并对其享受补偿报销后仍然难以承受的费用给予一定补助。但是，合作医疗补助规定有起付线，农民支付医疗费用达到起付线之后才能享受到部分报销。按道理讲，这个制度的设计是合理的。问题是有些困难农民连起付线以下的费用也交不起，也就不去看病，因而享受不到补助，这是个需要研究解决的问题。还有进城的农民工，是参加新型农村合作医疗，还是参加城镇居民的大病统筹医疗保险，都需要制定妥善的办法。要解决这些问题只靠一个部门不行，要靠当地党委和政府的统一领导，要靠部门之间的密切配合，共同研究解决这些问题。希望大家根据吴仪副总理的要求，针对当地存在的一些困难和问题，积极探索解决的办法。一个地方探索在一个方面成功的经验，积累起来就可能形成一个完善的制度。各地都希望国家尽快制定一个指导意见，这要靠大家在实践中探索，共同总结、提高和完善。
二、周密部署、扎实工作，把会议精神落到实处
吴仪副总理在讲话中对今后的新型农村合作医疗工作提出了明确的要求，大家在讨论中根据各地实际对如何贯彻落实发表了很好的意见。我重点概括几条供大家参考。
（一）要根据各地实际情况推进新型农村合作医疗制度建设。对于中央的重大决策，我们要认真学习、深刻领会，统一思想，坚定信心，坚决贯彻落实。目前，各地对推进新型农村合作医疗积极性很高，有很多地方表示今年要达到100％，大家都希望多为农民多做好事，这种热情是好的。我想强调的是，各地在推进这项工作时，还是要坚持求真务实，实事求是，积极稳妥。对于扩大合作医疗覆盖面中央不下硬性指标，不过分强调进度，必须坚持农民自愿，反对弄虚作假，反对强迫命令。中央要求今年覆盖80％的县（市、区），是对全国而言，有些省份已经有了好的基础，步伐可以迈得快一些；有些省份前几年进度比较慢，工作基础不够扎实，就要坚持量力而行。如果工作不到位，农民认识不统一，步子就不要太大，否则，就容易出现一些问题。坚决反对强迫农民参加或由村医替农民垫支参合。我们希望参合农民越多越好，参合率越高越好，但前提必须是尊重农民意愿。各地不要强行定指标，不切实际地要求提高参合率。提高参合率关键在于我们的工作，关键在于制度设计的科学性，关键在于农民真正得到实实在在的利益，不能形成“我要农民参加”，而要形成“农民我要参加”的局面。有些地方农民强烈要求参加合作医疗，说明那些地方的农民有积极性，步子就可以快一些。如果农民还没有认识到新型农村合作医疗的好处，就需要我们做深入细致的工作，不要互相攀比，不要急于求成，要坚持量力而行、尽力而为，防止一哄而起，防止出现不应出现的严重问题。
（二）落实好财政补助政策，加强基金管理。完善新型农村合作医疗制度，一是统筹补偿方案的设计要科学合理，既考虑参合农民的受益水平，又兼顾受益面，这是农民最关心的。二是保证基金的安全，使合作医疗基金100％用在农民身上，不能出蛀虫和硕鼠。卫生部门的同志要增强使命感和责任感，善于向财政、审计部门的同志们学习，共同研究科学合理的基金运行和监管办法。财政部帮助海南省制定了一套规范的基金管理办法，这很好。今年开展新型农村合作医疗的地区，地方财政应安排的资金都要列入地方财政预算，不能出现资金亏空。中央财政对各地上报的农民参合情况和补助申请将认真审核，凡符合规定的中央财政都给以资金保障。今年，财政部将会同卫生部修订完善中央财政补助资金拨付办法，采取当年全额预拨、次年据实结算、差额多退少补的做法，在上半年先按各地上年度的参合人数100%预拨当年补助资金，到下一年再根据各地上报的最后人数据实结算、多退少补。希望各省要坚持实事求是，如实核定参合农民人数，并按规定时间及时上报，以便中央财政及时结算。财政部、卫生部还将组织开展合作医疗基金的专项检查，审计署也将把合作医疗基金管理作为审计重点。希望各地卫生、财政和审计部门要密切配合，切实管好、用好合作医疗基金。卫生部门要积极主动地争取财政部门的支持和帮助，设计一套安全可靠的运行模式，坚持资金的封闭运行，坚持基金的使用与管理相分离，互相监督，保证安全。国务院决定从2006年起提高对参合农民的补助数额，有的地方确定两年到位，去年迈了半步，希望今年要全部到位，保证参合农民筹资水平不低于50元。有的地方农民比较富裕，地方财政也有承受能力，筹资水平也可以高一些。
（三）要进一步完善和规范统筹补偿方案。这是新型农村合作医疗制度的核心问题，也是农民最关心的问题。在设计方案中一定要坚持公平、公开、公正，广泛征求农民的意见，充分尊重农民的意愿，照顾到绝大多数农民的利益。一是在坚持以大病统筹为主的前提下尽量扩大农民受益面。现在大病统筹的受益面仅在５％左右，有95%的参合农民不能受益，时间长了会影响农民参合的积极性。应在坚持大病统筹为主的原则下，从财政补助经费中核拨少量资金用于兼顾小病门诊治疗或家庭账户，使大多数农民能够得到实际的利益。二是要加强对起付线、封顶线和补偿比例的研究。起付线和封顶线都不能太高，既要考虑受益水平也要考虑受益面，要使大多数人满意。三是在制度设计上，要有利于引导农民在县、乡、村医疗机构就医，减轻农民负担，不提倡到外地大医院。同时，要制定相应管理办法，加强对健康体检的规范管理。体检要尊重农民的意愿，不能太频繁，可以几年一次，要切实起到体检的作用。四是对结余过多的问题要认真进行研究，合作医疗基金既不能透支，也不能结余过多。现在有些地方统筹补偿方案县与县之间差别很大，今后要逐步规范，逐步形成一个省两三种方案，为今后建立统一制度奠定基础。
（四）加强新型农村合作医疗管理能力建设。推行新型农村合作医疗制度建设的任务越来越重，对管理的要求越来越高，如果没有相应的机构，没有专门的人员，缺乏经费保证，是难以做好的。必须保证有人干事、干好事。卫生部、财政部、中编办等部门正在认真研究，也希望各地积极探索一些有效的办法。
（五）加强新型农村合作医疗制度的宣传教育。客观评价新型农村合作医疗试点取得的成效，正确讲解新型农村合作医疗的重要作用，引导农民积极参加。首先，要向社会和农民群众认真解释新型农村合作医疗的科学内涵，既不要把农民的期望值拉得过高，误导群众，也要充分肯定新型农村合作医疗制度在现阶段具有的不可替代的作用。新型农村合作医疗发展有一个从无到有、从小到大、由低到高，不断完善提高的过程。在上世纪五、六十年代，农村合作医疗以村为单位，农民自己筹资，政府没有出资帮助，保障力度很小。现在的新型农村合作医疗制度主要由政府出资，以县为单位，保障力度大幅度提高。大家希望进一步增加财政投入，提高筹资水平，增强保障能力，这些愿望都是好的，但要有一个过程，要向群众讲清楚。有些人因目前筹资水平低而否定农村合作医疗的作用，这是不客观的，也是不负责任的。我们要把农村合作医疗的好经验、好做法介绍给社会，把群众良好的反映告诉公众，让群众真正感受到党和政府的关怀，正确引导舆论，正确引导公众。
三、全面加强农村卫生服务体系建设
农村卫生涉及很多方面的工作，有三个重点工作必须高度关注：一是切实加强农村重大疾病和急性传染病的预防控制工作，减少各种疾病发生；二是加强农村卫生服务体系建设，改善服务条件，提高服务水平，为农民提供良好的、安全有效的医疗卫生服务；三是严格控制农村医疗服务费用，减轻农民医疗费用负担。
第一，进一步加强农村包括艾滋病、结核病、肝炎、血吸虫病、地方病等重大疾病预防控制，减少疾病的发生。现在有些传染病主要发生在农村，患者主要是农民。当前我们面临的禽流感的严重威胁，农民是最容易感染的人群。而农村三级预防保健网络非常薄弱，存在着重大隐患。解决的办法，一是组织部分县疾控机构人员到乡镇工作；二是选拔部分乡、村卫生人员兼职负责疾控工作，政府给予必要的经费补助。
第二，加强农村医疗卫生服务体系建设。正在实施的农村卫生服务体系建设规划，在５年中投资200多亿元，改善县医院、乡镇卫生院和村卫生室的服务条件。如果再加上东部地区财政安排的资金，数额就更大。在国家制订农村卫生服务体系建设规划实施之前，有些地方已经采取措施，投入了大量资金，对乡镇卫生院进行了改造。中央的资金拨付以后，各地要统筹安排，用于改善农村卫生服务条件，不能侵占挪用，也不要锦上添花，扩大规模，脱离农村实际。在基础设施安全、适用的基础上，可以补充购置一些适宜的医用设备。
第三，加强医疗服务费用的监管。医疗服务费用高，药品价格高，看病贵是群众最关注的问题之一。出现这个问题的原因很复杂，既有医疗行业作风建设问题、医疗机构管理体制和运行机制问题，也有医药购销秩序混乱问题。为了解决这个问题，我们既要深化医药卫生体制、机制改革，又要严格加强医疗费用监管，纠正医疗机构盲目追求经济收益的倾向，引导医疗机构把主要精力放在为农民服务上。这个问题对于新型农村合作医疗制度的可持续发展具有至关重要的作用。如果医疗费用控制不住，不断攀升，将大大消蚀合作医疗的作用。
第四，切实加强卫生人才队伍建设。加强农村卫生人才队伍建设，是一项长期而艰巨的任务。最近几年，卫生部连续组织实施“
第五，重视发挥中医药在新型农村合作医疗中的作用。在县、乡、村的医疗机构，凡是适宜采用中医药技术，又具备这方面人才的，都应该采用中医药技术，充分发挥其防病治病的作用。吴仪副总理高度重视中医药的发展，希望大家给予大力支持。
建立和完善新型农村合作医疗制度，是关系到亿万农民健康权益和长远利益的大事，是党和人民交给各级政府和有关部门的一项重大责任，卫生部门肩负着不可推卸的责任。我们必须忠诚履行立党为公、执政为民的根本宗旨，坚持以人为本的科学发展观，竭忠尽智、开拓创新、扎实工作，为推进新型农村合作医疗制度的建设，提高农民健康水平，促进和谐社会建设继续做出不懈的努力，取得更大的成绩。